8/31/2011，作者 工信部電信研究院政策經(jīng)濟(jì)所 馬源（泰爾網(wǎng)）

　　為適應(yīng)技術(shù)進(jìn)步，推動通信市場競爭，自上世紀(jì)80年代以來全球各國不斷探索如何推進(jìn)通信監(jiān)管體制改革，并逐步形成了各具特色的通信監(jiān)管體制，挖掘這些監(jiān)管體制的共性規(guī)律及其決定因素，對于探析我國監(jiān)管體制改革走向具有重要意義。

　　一、全球通信體制改革歷程概要

　　上世紀(jì)80年代起，全球多數(shù)國家的通信體制都經(jīng)歷了一場深刻變革，其關(guān)鍵詞是“民營化”，改革重點是企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化，實施政企分開。以英國為例，為降低財政負(fù)擔(dān)，相繼推動國有電信企業(yè)的政企分開、股份化、民營化改造、引入新的競爭主體。電信業(yè)由以自然壟斷為特征的國有部門，逐步轉(zhuǎn)變以競爭為特征的民營部門，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也與企業(yè)實現(xiàn)了彼此分開。

　　90年代初，全球電信體制改革的重點是成立獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其關(guān)鍵詞是“自由化”，改革方向是鼓勵和加強本地固網(wǎng)競爭，實施公平獨立監(jiān)管。引入競爭和民營化之后，各國又認(rèn)識到在位固定企業(yè)的壟斷優(yōu)勢仍然很強，為此需加強針對在位企業(yè)的瓶頸環(huán)節(jié)(如本地接入環(huán)路)的管制力度，要求強制互聯(lián)互通、實施“網(wǎng)元非捆綁”政策等，來扶持新競爭者。為確保對各家企業(yè)的公平監(jiān)管，設(shè)立相對獨立通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為這一階段的潮流。

　　90年代末至今，全球電信體制改革的重點是探索融合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其關(guān)鍵詞是“融合化”，改革方向是實施電信和廣電業(yè)務(wù)的雙向進(jìn)入。技術(shù)進(jìn)步使電信、互聯(lián)網(wǎng)和廣電企業(yè)都具有經(jīng)營話音、數(shù)據(jù)和視頻業(yè)務(wù)的能力，不同網(wǎng)絡(luò)平臺和業(yè)務(wù)至今的融合進(jìn)程隨之加快，全球電信體制改革的重點轉(zhuǎn)向破除體制和機(jī)制障礙，構(gòu)造適應(yīng)融合環(huán)境的新型監(jiān)管體系。英國、韓國、我國臺灣等紛紛成立融合監(jiān)管機(jī)構(gòu)來推動發(fā)展，培育公平競爭環(huán)境。

　　二、全球通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置模式及趨勢

　　經(jīng)過30多年的改革，各國在結(jié)合各自國情和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，探索設(shè)置了不同的通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)。結(jié)合國際電聯(lián)(ITU)在2009年針對各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的調(diào)查問卷，我們發(fā)現(xiàn)通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式和趨勢如下。

　　監(jiān)管機(jī)構(gòu)向誰負(fù)責(zé)。目前主要有兩類：一是向國家立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，獨立于行政管理體制；二是向主管行業(yè)部委負(fù)責(zé)，但又擁有適度的獨立性。針對ITU的調(diào)查問卷，在回復(fù)調(diào)查問卷的137個國家中(部分國家空缺)，共有70個國家需要向上級產(chǎn)業(yè)主管部委匯報(占比51%)，其次才是上級立法機(jī)構(gòu)，共有22個國家，占16%；而后才是向其他部委匯報或無需匯報。這表明，在政府序列下設(shè)置相對獨立的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)目前仍是各國的主流選擇。

　　監(jiān)管行業(yè)類型或?qū)ο�。在回�?fù)調(diào)查問卷的184個國家中，目前有153個國家僅負(fù)責(zé)電信監(jiān)管，占到83%；有19個國家同時還負(fù)責(zé)監(jiān)管郵政業(yè)務(wù)，占到10%；此外，還有12個國家負(fù)責(zé)監(jiān)管電力、煤氣、水、機(jī)場、鐵路等公用設(shè)施事業(yè)(僅占7%)。盡管電信、郵政、電力、煤氣、鐵路等都屬于網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)，在監(jiān)管職能上實施統(tǒng)一監(jiān)管可共享部分監(jiān)管資源，但目前通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍然以電信業(yè)為主。

　　監(jiān)管機(jī)構(gòu)職員數(shù)量。監(jiān)管職員數(shù)量關(guān)系到監(jiān)管職責(zé)的落實，在回復(fù)調(diào)查問卷的132個國家中，有69個國家(占50%以上)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職員數(shù)少于100人；有28個國家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)職員數(shù)少于200人。職員數(shù)量在500人以上的國家有15個，主要是中國、美國、巴西、阿根廷、澳大利亞等面積較大的國家，或者是英國、韓國等成立融合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國家；以及波蘭、匈牙利等東歐轉(zhuǎn)型國家。

　　監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能設(shè)置分布。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能關(guān)系到監(jiān)管重點所在。在回復(fù)調(diào)查問卷的國家中，按照監(jiān)管職能分布統(tǒng)計，依次集中在：碼號資源(71%)、服務(wù)質(zhì)量(64%)、價格管制(63%)、頻譜管理(61%)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、型號批準(zhǔn)、業(yè)務(wù)質(zhì)量、頻率分配、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、牌照、普遍服務(wù)、互聯(lián)資費、廣電網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)、廣電內(nèi)容、互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容等16個方面。其中，涉及到融合監(jiān)管的后四項職能，目前只在少數(shù)國家由通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)來實施獨立監(jiān)管——廣電網(wǎng)絡(luò)(27%)、信息技術(shù)(14%)、廣電內(nèi)容(11%)和互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容(8%)。

　　監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織融合情況。在歷年新成立的通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，按照是否負(fù)責(zé)廣電網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和是否負(fù)責(zé)廣電內(nèi)容監(jiān)管來統(tǒng)計，可以得到三點重要經(jīng)驗：一是通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時負(fù)責(zé)廣電網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的國家占比在30%-60%左右；二是通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時負(fù)責(zé)廣電內(nèi)容監(jiān)管的國家占比只在20%-30%左右；三是2000年以來，在各年新成立的通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，無論對廣電網(wǎng)絡(luò)實施監(jiān)管的國家占比，還是對網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)容同時進(jìn)行監(jiān)管的國家占比，尚沒有發(fā)現(xiàn)顯著的提高。

　　三、決定通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否融合的關(guān)鍵因素

　　各國在監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否負(fù)責(zé)廣電網(wǎng)絡(luò)或廣電內(nèi)容方面做出了不同的設(shè)置模式。理論上講主要有兩類因素決定著體制模式選擇，一是行業(yè)的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)特征，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)規(guī)律相適應(yīng)，有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展；二是國家的組織架構(gòu)和治理能力，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立要滿足國家行政管理體制，要符合本國國情。

　　在通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否負(fù)責(zé)廣電網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管方面，研究發(fā)現(xiàn)：一是人口總數(shù)越高和密度越低，選擇網(wǎng)絡(luò)融合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的可能性越大。因為隨著人口總數(shù)的增加，監(jiān)管的復(fù)雜性就會隨之增加，統(tǒng)一監(jiān)管有助于協(xié)調(diào)各方訴求；同時覆蓋面積越廣，人口密度越低，網(wǎng)絡(luò)融合監(jiān)管才能更好地保障網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管一致性。二是互聯(lián)網(wǎng)引入競爭和普及率越高，選擇網(wǎng)絡(luò)融合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的概率就越大。其中，互聯(lián)網(wǎng)普及程度每提高1%，選擇融合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的概率還將提高1.53%。這是由于互聯(lián)網(wǎng)代表著電信和廣電未來技術(shù)發(fā)展的主要趨勢，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展越好，網(wǎng)絡(luò)融合趨勢越高。三是政府可問責(zé)性越強，政治穩(wěn)定性越高時，選擇網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一監(jiān)管的概率越高。此外，一國法治程度越高，監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的職責(zé)劃分就越清晰，相互交叉或重疊的職能越少，也就沒有強行設(shè)立網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的必要了。

　　在通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否負(fù)責(zé)廣電內(nèi)容監(jiān)管方面，研究發(fā)現(xiàn)：一是人口總數(shù)越多，對內(nèi)容的偏差差異越大，文化多樣性越復(fù)雜，對內(nèi)容監(jiān)管的要求越高，此時由通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)實施內(nèi)容監(jiān)管的可能性越小。二是互聯(lián)網(wǎng)競爭程度越強，普及率越高，寬帶資費越低，通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時負(fù)責(zé)內(nèi)容監(jiān)管的概率就越大。其原因在于網(wǎng)絡(luò)視頻快速發(fā)展，已對傳統(tǒng)廣電內(nèi)容形成部分替代，傳統(tǒng)的內(nèi)容監(jiān)管模式必須做出調(diào)整，由更熟悉底層網(wǎng)絡(luò)的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)可以更有效地保障安全。三是地區(qū)文化特征和體制趨同性對于是否實施網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)容的融合監(jiān)管也具有重要影響。研究發(fā)現(xiàn)，南美地區(qū)選擇融合監(jiān)管的概率最高，其次是亞太區(qū)域，再次是北美區(qū)域，最后是歐洲區(qū)域。這表明，不同大洲的國家對于內(nèi)容監(jiān)管是否分設(shè)具有不同的制度偏好。

　　總體來講，隨著互聯(lián)網(wǎng)競爭加劇和普及率的快速提升，政府治理能力越強時，實施網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一融合監(jiān)管的可能性大幅增加。但是否同時對廣電內(nèi)容實施監(jiān)管，就與文化多樣性、媒體市場競爭、內(nèi)容監(jiān)管有效性以及所在大洲地區(qū)的文化傳統(tǒng)有關(guān)了。按照這一判斷，在當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段和我國體制下，網(wǎng)絡(luò)融合監(jiān)管更符合產(chǎn)業(yè)規(guī)律和國際趨勢，而文化的多樣性和內(nèi)容監(jiān)管的特殊性仍要求設(shè)立內(nèi)容監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

　　作者簡介：

　　馬源，博士，就職于工業(yè)和信息化部電信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所，長期從事網(wǎng)間結(jié)算政策研究，著作包括《基于資費的網(wǎng)間結(jié)算理論》、《互聯(lián)網(wǎng)結(jié)算政策研究》、《重組后網(wǎng)間結(jié)算政策調(diào)整建議》等。